發(fā)改環(huán)資[2011]2615號
各省、自治區、直轄市發(fā)展改革委、經(jīng)信委（經(jīng)委、經(jīng)貿委、工信委）、農業(yè)廳（農委）、財政廳（局）；新疆建設兵團發(fā)展改革委、農業(yè)廳、財政局：
為落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2008〕105號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），加快推進(jìn)農作物秸稈（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“秸稈”）綜合利用，指導各地秸稈規劃的實(shí)施，力爭到2015年秸稈綜合利用率達到80%以上，國家發(fā)展改革委、農業(yè)部、財政部在各地報送“十二五”秸稈綜合利用規劃基礎上，制定了《“十二五”農作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》，現印發(fā)你們，請結合本地區實(shí)際，認真貫徹執行。
附件：“十二五”農作物秸稈綜合利用實(shí)施方案
國家發(fā)展改革委
農 業(yè) 部
財 政 部
農 業(yè) 部
財 政 部
二〇一一年十一月二十九日
附件：
“十二五”農作物秸稈綜合利用實(shí)施方案
我國是農業(yè)大國，農作物秸稈產(chǎn)量大、分布廣、種類(lèi)多，長(cháng)期以來(lái)一直是農民生活和農業(yè)發(fā)展的寶貴資源。改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央、國務(wù)院強農惠農政策支持下，農業(yè)連年豐收,農作物秸稈（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“秸稈”）產(chǎn)生量逐年增多,秸稈隨意拋棄、焚燒現象嚴重，帶來(lái)一系列環(huán)境問(wèn)題。加快推進(jìn)秸稈綜合利用，對于穩定農業(yè)生態(tài)平衡、緩解資源約束、減輕環(huán)境壓力都具有十分重要的意義。近年來(lái)，我國高度重視秸稈綜合利用工作，2008 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（國辦發(fā)【2008】105 號），提出了秸稈綜合利用的目標任務(wù)、重點(diǎn)和政策措施，在相關(guān)部門(mén)和各地區的共同努力下，秸稈綜合利用得到了較快發(fā)展。
為指導“十二五”期間各地推進(jìn)秸稈綜合利用工作，加快農業(yè)循環(huán)經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農村居民生產(chǎn)生活條件，增加農民收入，保護生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)社會(huì )主義新農村建設，按照國務(wù)院辦公廳文件要求，在分析全國秸稈資源量和綜合利用情況的基礎上，制定本實(shí)施方案。
一、秸稈綜合利用現狀
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據調查統計，2010 年全國秸稈理論資源量為8.4 億噸，可收集資源量約為7 億噸。秸稈品種以水稻、小麥、玉米等為主。其中，稻草約2.11 億噸，麥秸約1.54 億噸，玉米秸約2.73 億噸，棉稈約2600 萬(wàn)噸，油料作物秸稈（主要為油菜和花生）約3700 萬(wàn)噸，豆類(lèi)秸稈約2800 萬(wàn)噸，薯類(lèi)秸稈約2300 萬(wàn)噸。我國的糧食生產(chǎn)帶有明顯的區域性特點(diǎn)，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山東、江蘇、安徽、江西、四川等13 個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^）秸稈理論資源量約6.15 億噸，占全國秸稈理論資源量的73%。
?。ǘ┙斩捑C合利用情況及特點(diǎn)
2010 年，秸稈綜合利用率達到70.6%，利用量約5 億噸。其中，作為飼料使用量約2.18 億噸，占31.9%；作為肥料使用量約1.07 億噸（不含根茬還田，根茬還田量約1.58 億噸），占15.6%；作為種植食用菌基料量約0.18 億噸，占2.6%；作為人造板、造紙等工業(yè)原料量約0.18 億噸，占2.6%；作為燃料使用量（含農戶(hù)傳統炊事取暖、秸稈新型能源化利用）約1.22 億噸，占17.8%，秸稈綜合利用取得明顯成效。
1.多元化利用格局形成。秸稈由過(guò)去僅用作農村生活能源和牲畜飼料，拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業(yè)原料和燃料等用途；由過(guò)去傳統農業(yè)領(lǐng)域發(fā)展到現代工業(yè)、能源領(lǐng)域。秸稈能源化利用發(fā)生了質(zhì)的變化，從農民低效燃燒發(fā)展到秸稈直燃發(fā)電、秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈干餾等高效利用。秸稈工業(yè)化利用發(fā)展迅速，秸稈人造板、秸稈木塑等高附加值產(chǎn)品實(shí)現了產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，產(chǎn)品已經(jīng)應用于北京奧林匹克公園、上海世博會(huì )等多項重大工程。
2．技術(shù)水平明顯提高。通過(guò)自主創(chuàng )新、引進(jìn)消化吸收，多項技術(shù)取得一定突破。秸稈沼氣、秸稈固化、秸稈人造板、秸稈木塑等綜合利用工藝技術(shù)以及秸稈聯(lián)合收獲、粉碎、拾撿打包等機械裝備得到成功應用；秸稈直燃發(fā)電技術(shù)裝備基本實(shí)現國產(chǎn)化；秸稈清潔制漿等多項技術(shù)的應用部分實(shí)現了造紙工業(yè)污水循環(huán)利用和達標排放；自主研發(fā)的秸稈人造板粘合劑已經(jīng)實(shí)現甲醛零排放。
3．綜合效益快速提升。通過(guò)大力推進(jìn)秸稈綜合利用，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，重點(diǎn)地區的秸稈焚燒問(wèn)題基本得到解決，大氣環(huán)境污染問(wèn)題得到有效緩解，帶動(dòng)了農村剩余勞動(dòng)力就業(yè)、促進(jìn)了農業(yè)增效和農民增收。2010 年養畜消耗的秸稈相當于節約糧食5000 萬(wàn)噸；作為燃料使用相當于節約標煤約6000 萬(wàn)噸，實(shí)現了環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的多贏(yíng)。
二、面臨的形勢及存在問(wèn)題
氣候變化是當今全球面臨的重大挑戰，低碳綠色發(fā)展已成為世界各國的共識。我國政府明確提出控制溫室氣體排放行動(dòng)目標，到2020 年非化石能源占一次能源的比重達到15％左右，單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年降低40%—45%。秸稈作為優(yōu)質(zhì)的生物質(zhì)能可部分替代和節約化石能源，有利于改善能源結構，減少二氧化碳排放，緩解和應對全球氣候變化。國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)農作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》，提出到2015 年秸稈綜合利用率達到80%以上的目標。按照中央提出的建設生態(tài)文明的要求，發(fā)展節約型農業(yè)、循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，既為秸稈綜合利用提供了新機遇，也提出了新要求、新挑戰。
雖然秸稈綜合利用工作取得積極進(jìn)展，焚燒現象得到一定控制，但是還面臨著(zhù)一些問(wèn)題：一是秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒(méi)有深入人心，資源化、商品化程度低，區域間發(fā)展不平衡。
二是國家已出臺的一些鼓勵秸稈綜合利用的政策，農民直接受益的不多，有待進(jìn)一步完善。三是秸稈綜合利用企業(yè)規模小，缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，要實(shí)現2015 年秸稈綜合利用率超過(guò)80%的目標，任務(wù)仍相當艱巨。
三、指導思想、基本原則和總體目標
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全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持資源節約和環(huán)境保護基本國策，以提高秸稈綜合利用率為目標，以科技創(chuàng )新為動(dòng)力，以制度創(chuàng )新為保障，發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，深入研究和完善鼓勵秸稈綜合利用配套政策措施，因地制宜推進(jìn)秸稈綜合利用工作，逐步形成秸稈綜合利用的長(cháng)效機制，促進(jìn)秸稈的資源化、商品化利用，培育和壯大秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
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1．農業(yè)優(yōu)先、多元利用。秸稈來(lái)源于農業(yè)生產(chǎn)，綜合利用必須堅持與農業(yè)生產(chǎn)相結合。在滿(mǎn)足農業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎上，利用經(jīng)濟手段，統籌兼顧、合理引導秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領(lǐng)域，提高利用效益。
2．市場(chǎng)導向、政策扶持。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，鼓勵社會(huì )力量積極參與，建立以市場(chǎng)為導向，企業(yè)為主體，農民積極參與的長(cháng)效機制。深入研究完善相關(guān)配套政策措施，加大引導和扶持力度。
3．科技推動(dòng)、強化支撐。推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結合，整合資源，著(zhù)力解決秸稈綜合利用領(lǐng)域共性和關(guān)鍵性技術(shù)難題，提高技術(shù)、裝備和工藝水平。構建服務(wù)支撐體系，強化培訓指導，加快先進(jìn)、成熟技術(shù)的推廣普及。
4．因地制宜、突出重點(diǎn)。根據各地種植業(yè)、養殖業(yè)特點(diǎn)和秸稈資源的數量、品種，結合秸稈利用現狀，選擇適宜的綜合利用方式。選擇重點(diǎn)區域、重點(diǎn)領(lǐng)域，建設一批示范工程，扶持一批重點(diǎn)企業(yè)，加快推進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
?。ㄈ┛傮w目標
到2013 年秸稈綜合利用率達到75%，到2015 年力爭秸稈綜合利用率超過(guò)80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局。其中，到2015 年秸稈機械化還田面積達到6 億畝；建設秸稈飼用處理設施6000 萬(wàn)立方米，年增加飼料化處理能力3000 萬(wàn)噸；秸稈基料化利用率達到4%；秸稈原料化利用率達到4%；秸稈能源化利用率達到13%。
四、重點(diǎn)領(lǐng)域
?。ㄒ唬┙斩挿柿匣?。秸稈是發(fā)展現代農業(yè)的重要物質(zhì)基礎。秸稈含有豐富的有機質(zhì)、氮磷鉀和微量元素，是農業(yè)生產(chǎn)重要的有機肥源。繼續推廣普及保護性耕作技術(shù)，通過(guò)鼓勵農民使用秸稈粉碎還田機械等方式，有效提高秸稈肥料利用率。
?。ǘ┙斩掞暳匣?。秸稈含有豐富的營(yíng)養物質(zhì)，4 噸秸稈的營(yíng)養價(jià)值相當于1 噸糧食，可為畜牧業(yè)持續發(fā)展提供物質(zhì)保障。在秸稈資源豐富的牛羊養殖優(yōu)勢區，鼓勵養殖場(chǎng)（戶(hù)）或秸稈飼料加工企業(yè)制作青貯、氨化、微貯或顆粒等秸稈飼料。
?。ㄈ┙斩捇匣?。做好秸稈栽培食用菌，有利于促進(jìn)農業(yè)生態(tài)平衡，推進(jìn)農業(yè)轉型升級，轉變農業(yè)發(fā)展方式，加快建設高效生態(tài)的現代農業(yè)，繼續重點(diǎn)推廣企業(yè)加農戶(hù)的經(jīng)營(yíng)模式，建設一批秸稈栽培食用菌生產(chǎn)基地。
?。ㄋ模┙斩捲匣?。秸稈纖維是一種天然纖維素纖維，生物降解性好，可替代木材作用于造紙、生產(chǎn)板材、制作工藝品、生產(chǎn)活性炭等，也可替代糧食生產(chǎn)木糖醇等。“十二五”期間，不斷提高秸稈工業(yè)化利用水平，科學(xué)利用秸稈制槳造紙，積極發(fā)展秸稈生產(chǎn)板材和制作工藝品，試點(diǎn)建設秸稈生產(chǎn)木糖醇、秸稈生產(chǎn)活性炭等工程。
?。ㄎ澹┙斩捜剂匣?。秸稈作為一種重要的生物質(zhì)能，2噸秸稈能源化利用熱值可替代1 噸標準煤，推廣秸稈能源化利用，可有效減少一次能源消耗。秸稈能源化利用技術(shù)主要包括秸稈沼氣（生物氣化）、秸稈固化成型燃料、秸稈熱解氣化、直燃發(fā)電和秸稈干餾、炭化和活化等方式。“十二五”期間，大力發(fā)展秸稈沼氣、秸稈固化成型燃料，提高可再生能源在能源結構中的比例。
五、重點(diǎn)工程
“十二五”期間在十三個(gè)糧食主產(chǎn)區、棉稈等單一品種秸稈集中度高的地區、交通干道、機場(chǎng)、高速公路沿線(xiàn)等重點(diǎn)地區，圍繞秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化等領(lǐng)域，實(shí)施秸稈綜合利用試點(diǎn)示范，大力推廣用量大、技術(shù)含量和附加值高的秸稈綜合利用技術(shù)，實(shí)施一批重點(diǎn)工程。
?。ㄒ唬┙斩捬h(huán)型農業(yè)示范工程。按照循環(huán)經(jīng)濟理念，開(kāi)辟和建立秸稈多元化利用途徑，重點(diǎn)推廣秸稈-家畜養殖-沼氣-農戶(hù)生活用能，沼渣-高效肥料-種植等循環(huán)利用模式，鼓勵糧食主產(chǎn)區建設秸稈生態(tài)循環(huán)農業(yè)工程，充分利用好秸稈資源。力爭到2015 年，秸稈生態(tài)循環(huán)農業(yè)工程秸稈綜合利用量，占項目所在地區秸稈總量的10%以上。
?。ǘ┙斩捲匣痉豆こ?。重點(diǎn)在糧棉主產(chǎn)區開(kāi)展專(zhuān)項示
范工程，從政策、資金和有效運營(yíng)等方面對秸稈人造板、木塑產(chǎn)業(yè)、秸稈清潔造紙給予扶持。引進(jìn)創(chuàng )新秸稈纖維原料加工技術(shù)，形成規范、專(zhuān)業(yè)、科學(xué)的秸稈纖維原料基地布局。鼓勵秸稈制槳造紙清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)推廣，支持成熟的秸稈制槳造紙清潔化新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為循環(huán)利用積累經(jīng)驗。建立秸稈代木產(chǎn)業(yè)示范基地，選取部分秸稈人造板、木塑裝備制造企業(yè)，一批家秸稈人造板、木塑生產(chǎn)企業(yè)，給予重點(diǎn)支持，加快發(fā)展壯大，年消耗秸稈量1500-2000 萬(wàn)噸。
?。ㄈ┠茉椿檬痉豆こ?。結合新農村建設，以村為單元，啟動(dòng)實(shí)施以秸稈沼氣集中供氣、秸稈固化成型燃料及高效低排放生物質(zhì)爐具等為主要建設內容的秸稈清潔能源入農戶(hù)工程，探索有效的項目商業(yè)運行模式。在已開(kāi)展纖維原料生產(chǎn)乙醇的基礎上，推進(jìn)秸稈纖維乙醇產(chǎn)業(yè)化，支持實(shí)力雄厚、具備研發(fā)生產(chǎn)基礎的企業(yè)，開(kāi)展試點(diǎn)示范，重點(diǎn)解決預處理、轉化酶等技術(shù)難題。爭到2015 年，重點(diǎn)在糧棉主產(chǎn)區的示范村，秸稈清潔能源入農戶(hù)項目村入戶(hù)率達到80%以上，年秸稈能源化利用量約3000萬(wàn)噸，占項目區年秸稈總量的30%以上。
?。ㄋ模┟薅捑C合利用專(zhuān)項工程。在棉花主產(chǎn)區建立棉稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化示范工程，支持利用稈皮、稈芯生產(chǎn)高強低伸性纖維（造紙制漿原料）、人造板、紡織工業(yè)用纖維以及其它工業(yè)用增強纖維等。探索棉稈綜合利用的最優(yōu)模式。
?。ㄎ澹┙斩捠諆\體系工程。探索建立有效的秸稈田間處理、收集、儲存及運輸系統模式。加快建立以市場(chǎng)需求為引導，企業(yè)為龍頭，專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織為骨干，農戶(hù)參與，政府推動(dòng)，市場(chǎng)化運作，多種模式互為補充的秸稈收集儲運管理體系。
?。┊a(chǎn)學(xué)研技術(shù)體系工程。圍繞秸稈綜合利用中的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，遴選優(yōu)勢科研單位和龍頭企業(yè)開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)，提升秸稈綜合利用技術(shù)水平。組織力量開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成，加大機械設備開(kāi)發(fā)力度，引進(jìn)消化吸收適合中國國情的國外先進(jìn)裝備和技術(shù)。建立配套的技術(shù)標準體系，盡快形成與秸稈綜合利用技術(shù)相銜接、與農業(yè)技術(shù)發(fā)展相適宜、與農業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)相結合、與農業(yè)裝備相配套的技術(shù)體系。加快建立秸稈相關(guān)產(chǎn)品的行業(yè)標準、產(chǎn)品標準、質(zhì)量檢測標準體系，規范生產(chǎn)和應用。
六、保障措施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導。充分發(fā)揮秸稈綜合利用統籌協(xié)調機制作用，明確分工、加強配合。各地要結合本地實(shí)際，編制本地區秸稈綜合利用實(shí)施方案，搞好統籌規劃和組織協(xié)調，認真組織實(shí)施，做到領(lǐng)導到位，責任到人，目標明確，重點(diǎn)突出，將秸稈綜合利用實(shí)施方案的主要目標和重點(diǎn)任務(wù)，按年度逐級分解到各級政府及相關(guān)部門(mén)，建立考核制度，加強目標考核。
?。ǘ┩晟普叽胧?。針對秸稈綜合利用的不同方式、不同途徑，研究完善促進(jìn)秸稈綜合利用的相關(guān)政策、配套措施。落實(shí)好鼓勵秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策；研究將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節能、環(huán)境標志等產(chǎn)品政府采購清單；研究完善秸稈肥料化、飼料化、原料化、能源化利用扶持政策；加大各級政府及相關(guān)部門(mén)資金支持力度，引導社會(huì )力量和資金投入，建立多渠道、多層次、多方位的融資機制。
?。ㄈ┘涌旒夹g(shù)創(chuàng )新。加強秸稈綜合利用新技術(shù)、新方法的研究推廣，鼓勵秸稈綜合利用企業(yè)積極引進(jìn)開(kāi)發(fā)先進(jìn)實(shí)用的秸稈收集、儲運、利用技術(shù)工藝和裝備。扶持引導基層服務(wù)組織的發(fā)展，加快秸稈綜合利用技術(shù)的推廣應用。
?。ㄋ模娀麄饕龑?。通過(guò)各種形式，大力宣傳秸稈綜合利用對促進(jìn)資源節約、環(huán)境保護、農民增收等方面的重要意義，采取面向基層，貼近農民，生動(dòng)活潑的形式，普及相關(guān)知識和技術(shù)，宣傳有關(guān)政策、典型經(jīng)驗和做法，用技術(shù)指導群眾，用示范帶動(dòng)群眾，用效益吸引群眾，逐步提高全社會(huì )對秸稈綜合利用的意識和自覺(jué)性。
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